《信访工作责任制实施办法》解读

2016年4月，习近平总书记就做好信访工作、妥善处理信访突出问题作出重要指示，强调要综合施策，下大气力，处理好信访突出问题，把群众合理合法的利益诉求解决好。要落实好总书记的重要指示，最重要的是落实好责任的问题。事实上，当前很多信访问题久拖不决，信访工作责任落实不到位是主要原因之一。预防和解决信访问题需要进一步压实信访工作责任。很多信访问题产生或久拖不决，甚至造成造成大规模聚集、极端恶性事件，根本原因是相关地方和部门决策不民主、程序不规范，盲目拍板，有的先斩后奏，造成决策失误，有的群众观点淡薄，对群众利益不关心，惹出信访问题又不认真、负责解决。之所以屡屡出问题，关键还是信访工作责任落实不到位或落实不到位。因此，为了进一步落实各级党政机关及其领导干部、工作人员信访工作责任，推动信访问题及时就地解决， 2016年10月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《信访工作责任制实施办法》。

《办法》出台后，立即在社会各主流大媒体上引起了重大反响。10月25日，国家信访局召开《信访工作责任制实施办法》新闻通气会。国家信访局党组副书记、副局长张恩玺出席会议，就社会关注、媒体关心的有关问题作了详细解读。人民日报和新华社等15家在京新闻单位出席会议，并就相关情况进行了深入报道。

一、《办法》出台的背景及历程。

一是中央对加强问责提出新的更高要求。党的十八大以来，党中央坚持党要管党、全面从严治党，紧紧抓住责任落实这个“牛鼻子”，把问责作为全面从严治党利器，强化问责成为管党治党、治国理政的鲜明特色。2016年7月8日，《中国共产党问责条例》正式施行，党内问责工作更加精细化、系统化和法治化。信访工作作为党和政府的一项重要工作，也需要树立失责必问、问责必严的鲜明导向，着力构建有权必有责、权责相一致，有责要担当、失责必追究的信访工作责任体系。

二是预防和解决信访问题需要进一步压实信访工作责任。从实际情况看，很多信访问题之所以产生或久拖不决，根本原因是信访工作责任不落实或落实不到位。而一些地方和部门责任追究失之于宽、失之于软、失之于松。这就需要严明责任、严肃问责，以责任落实推动工作落实，更好地维护群众合法权益，促进社会和谐稳定。

三是实践中探索形成的经验做法需要固化提升。近年来，各地各有关部门认真贯彻落实中央精神，紧密结合实际，探索形成了很多落实信访工作责任、失职追责的成功经验，为《办法》出台奠定了实践基础。同时，原有信访工作责任追究相关规定，需要根据新的形势任务进行调整完善。

中央对制定《办法》高度重视，列入2016年党内法规制定计划。在深入开展调查研究、全面总结实践经验的基础上，形成《办法》草案稿，广泛征求各地各部门意见后，经中央同意，以中央办公厅、国务院办公厅名义正式下发。

二、《办法》的主要内容、特点与责任认定。

（一）《办法》的主要内容。

《办法》共5章19条。第一章为总则，共3条，分别明确了目的依据、适用范围和指导思想。第二章为责任内容，共5条，将信访工作责任按照主体划分为领导责任、部门责任、属地责任、信访部门责任和工作人员责任，并对各责任主体责任的内容作出具体规定。第三章为督查考核，共2条，分别对信访工作督查和考核评价作出规定。第四章为责任追究，共6条，明确了信访工作责任追究的情形和方式。第五章为附则，共3条，明确了授权规定、解释单位和施行日期。

（二）《办法》的特点。

《办法》一是首次对信访工作各责任主体的责任内容进行明确规定，解决了工作实践中理解不一、难以界定和把握不准的问题。二是对信访工作督查的主体、内容、频率和程序作出具体规定，要求各级党政机关每年至少就信访工作开展和信访工作责任落实情况组织一次专项督查，并对督查情况进行通报。三是完善了信访工作考核评价制度，规定各级党政机关应当定期对本地区、本部门、本系统信访工作情况进行考核，考核结果作为对领导班子和领导干部综合考评的重要参考；同时规定，各级组织人事部门在干部考察工作中，应当听取信访部门意见，了解掌握领导干部履行信访工作职责情况。四是强化了信访工作问责力度，依据《中国共产党问责条例》有关规定，进一步明确了对受到诫勉方式追责的相关责任人，取消所在地区、部门和单位本年度评选综合性荣誉称号资格。

     （三）《办法》对责任主体的责任划分。

领导责任中，分别对各级党政机关的集体责任、领导班子成员和各级领导干部的个人责任作出规定。部门责任中，既对党政机关工作部门作出规定，也明确了垂直管理部门的相关责任。属地责任中，分别从源头预防、责任归属、协调督促、教育疏导等4个方面，对信访问题发生地党委和政府的责任作出规定。信访部门责任中，明确了协调、指导和监督职责，强化了履行改进工作、完善政策和给予处分建议的责任。同时，对各级党政机关工作人员处理信访事项责任作出规定。

《办法》要求各级党政机关应当将信访工作列入议事日程，定期听取工作汇报、分析信访形势、研究解决工作中的重要问题，从人力物力财力上保证信访工作顺利开展；应当科学、民主决策，依法履行职责，从源头上预防和减少导致信访问题的矛盾和纠纷。党政机关领导班子主要负责人对本地区、本部门、本系统的信访工作负总责，其他成员根据工作分工，对职权范围内的信访工作负主要领导责任。各级领导干部应当阅批群众来信和网上信访，定期接待群众来访，协调处理疑难复杂信访问题。根据《办法》，地方各级党委和政府在预防和处理本地区信访问题中负有主体责任。垂直管理部门负责本系统的信访工作。国家信访局负责对各省、自治区、直辖市信访工作情况进行年度考核。各级党政机关应当定期对本地区、本部门、本系统信访工作情况进行考核。考核结果作为对领导班子和领导干部综合考评的重要参考。各级组织人事部门在干部考察工作中，应当听取信访部门意见，了解掌握领导干部履行信访工作职责情况。

    （四）《办法》所规定应予受到追究情形的认定。

    从实际情况看，当前信访工作失职失责行为，主要集中在违反科学民主决策、群众纪律、信访工作程序，以及对集体访或者负面舆情处置不当、落实信访部门相关建议不力等方面。据此，在梳理整合《信访条例》、《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》、《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》等相关规定基础上，《办法》提出了应当追责的6种情形。根据办法，下列失职行为将被追究责任：因决策失误、工作失职，损害群众利益，导致信访问题产生，造成严重后果的；未按规定受理、交办、转送和督办信访事项，或不执行信访事项处理意见，严重损害群众合法权益的；违反群众纪律，对应解决的群众合理合法诉求消极应付、推诿扯皮，或对待信访群众态度恶劣、简单粗暴，损害党群干群关系，造成严重后果的；对发生的集体访或者信访负面舆情处置不力，导致事态扩大，造成不良影响的；对信访部门提出的改进工作、完善政策和给予处分等建议重视不够、落实不力，导致问题长期得不到解决的；其他应当追究责任的失职失责情形。对在其他法律法规中已经明确处理办法和程序的其他问题，以及涉及行政问责、涉嫌违法犯罪的不再重复规定。

为体现“问责既要对事，也要对人”的要求，《办法》进一步明确了责任划分原则。对集体责任，分清领导班子主要负责人、直接主管负责人和班子其他成员的责任；对个人责任，分清直接责任人和相关领导责任，体现了“权责对等”精神。

2016年8月23日，国家信访局对5起信访事项督查问责案例进行公开曝光，涉及吉林、安徽、江西、广东和四川等地方，29名相关责任人被问责。其中，在处理四川省资阳市安岳县工业园企业水污染及农田被淹信访问题中，对9名相关人员进行了责任追究，并分别给予了：诫勉谈话、行政记过、行政记大过、党内严重警告处分。

    （五）《办法》对责任追究的方式与程序。

根据《中国共产党问责条例》，《办法》对问责主体、方式和程序均作出明确规定。问责主体上，明确了由有管理权限的党政机关进行处理。问责方式上，采取通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分的方式进行。问责程序上，明确规定按照问题的性质、程度确定追责方式，同时对不能按期完成整改的，将采取逐级递进的方式，进一步加大问责力度。

《办法》明确，对规定中涉及的集体责任，领导班子主要负责人和直接主管的负责人承担主要领导责任，参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任。此外，对错误决策或者行为提出明确反对意见而没有被采纳的，不承担领导责任；涉及的个人责任，具体负责的工作人员承担直接责任，领导班子主要负责人和直接主管的负责人承担领导责任。《办法》第十二条规定，根据情节轻重，对各级党政机关领导干部、工作人员的责任追究采取通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分的方式进行。上述追责方式，可以单独使用，也可以合并使用，“涉嫌违法犯罪的，按照国家有关法律规定处理”。

三、《办法》颁布实施对剑阁的重要意义。

“信访是个筐，什么都能装。”这句流传在群众中的“顺口溜”，形象说明了信访工作中存在的权责不清、主体不明的状况，同时也表明了当前的信访形势已经到了十分紧迫的关头。《办法》在中央对加强问责提出更高要求的背景下出台，将信访工作中探索形成的经验固化提升为制度。预防和解决信访问题需要进一步压实信访工作责任，以问责的方式倒逼信访工作责任主体的进一步落实，推动工作作风转变，确保问题有效化解，提高为民服务的工作质量，这是这次信访制度深化改革的根本目标。

我县辖57个乡镇，68万人，幅员面积达3204平方公里，从北部县城到南部最远元山镇相距120公里，社会管理成本高，信访维稳动态信息传递滞后；在外务工人员达21万，涉及其它地区的“三跨三分离”信访难题多，全面的稳控难度较大；属于典型的农业大县，经济结构比较单一，经济基础还较薄弱，历史遗留问题与社会矛盾较多，从总体来看，信访总量在全市排位还是较靠前，2016年度我县信访总量达到4021件，信访工作压力十分巨大，部分地方因此出现了怕搞信访，怕谈群众工作的情况，加之部分地方人员不到位，配套资金短缺，部门协调配合不到位，一些复杂信访问题一而再再而三进行处理，其最终还是没有结果。《办法》出台后既是压力，也是动力，这将对清查整治处理信访问题过程中，曾经以“拖字诀”为代表的不作为、乱作为等不良行为习惯提供了可靠的法理依据。这将对完善政治生态环境，对社会持续优化向前发展具有重要的推动作用，是处理疑难复杂信访过程中，落实事要解决的重要法理依据。

四、我县学习贯彻《办法》情况。

2016年底，广元市委办公室  广元市政府办公室印发的《广元市信访工作责任制实施细则》开始实施。2017年1月1日起，我县县委办公室  县政府办公室印发的《剑阁县信访维稳工作责任追究办法》已开始实施，该《办法》共六章二十二条，它深入结合了我县信访工作实际情况，对各类失职渎职行为提出了明确的约束与惩罚，条条针对问题，件件扣住要害，可以说这是一道都不可忽视的“紧箍咒”。如：第四章第十四条第二款规定，“无正当理由不按规定的办理期限办结信访事项的”将被约谈、告诫或责令作出书面检查或调离工作岗位，这些具体措施规定将对信箱中长期超时拖延不办理信件；回复中习惯性落下错别字、病句；调查问题不愿“趟深水”，信访人反复重访，答复意见还是千篇一律；处理问题不敢啃“硬骨头”，不敢用真功夫，习惯与群众“打太极”，避重就轻，推诿责任，回避矛盾；回复意见中与信访人玩“猜字谜”游戏；问题解决不妥当，处理不到位，造成群众反复投诉，重复上访，网上的问题流窜到网下闹，原本该在乡镇、部门一线解决的信访问题，结果跑到县委县政府上访，甚至越级上访等不良失职行为，进行了明确约束与定义，并制订了与之相对应的处理措施办法。

同时，我县在《剑阁县信访维稳工作责任追究办法》的框架下，还制订了细化信访工作责任的相关文件，有《关于建立“4+5”稳控化解机制处置突出信访事项的通知》（剑稳办﹝2016﹞27号）、《关于包案化解突出信访问题的通知》（剑信联﹝2016﹞13号），这些文件出台为全面深入贯彻落实信访工作责任过程中，科学考核、具体量化、实际操作，提供了重要事实依据。

下一步我县将继续从三个方面推进压实信访工作责任。

一是落实属地责任。依据《信访条例》 “属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的工作原则，属地党委政府和职能部门都是解决信访问题的责任主体，责无旁贷，要切实把信访工作摆在突出位置，抓好矛盾排查化解工作。

二是落实领导责任。中共中央、国务院颁发的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》对信访工作领导责任制都作出了明确规定，要求形成一级抓一级、层层抓落实的信访工作领导责任体系。首先，各级各部门的主要领导肩负信访工作第一责任，对本地本部门的信访工作负总责，对重要信访事项要亲自研究部署、亲自推动解决，带动信访工作责任落实。其次，分管信访工作的领导肩负信访工作直接责任，要从自身工作实际出发，做好相关协调配合工作，不能越俎代庖，代替真正分管的领导解决问题。第三，信访问题发生领域的分管领导（即包案领导）肩负信访工作具体责任，“谁主管、谁负责”的信访工作原则，强调的就是主管领导的责任，信访工作责任不仅仅是分管信访工作的领导，更重要的是分管问题发生领域（如征地拆迁、劳动社保等）工作领导的责任。对于一些重大疑难复杂信访问题，确定的包案领导，也是分管该领域工作的领导。具体工作中，分管领导要主动靠前、上手，带头包案，带头研究解决方案，带头督查督办，推动问题解决。

三是落实信访工作机构责任。各乡镇、部门信访工作机构应该承担好“了解社情民意、汇集意见建议，分析稳定风险、评估政策得失，排查矛盾隐患、解决合理诉求”的责任，县委群工局要回归这个本位，不能什么都往“筐里装”，要承担起分内的责任，履行好应尽的职责，发挥好党委、政府的参谋助手作用，为维护群众合法权益、促进社会和谐稳定作出应有贡献。