剑阁县风景名胜管理局关于《广元市风景名胜区管理办法》内容解读

    近日，市人民政府印发了《广元市风景名胜区管理办法》（以下简称《办法》），旨在妥善处理在风景名胜区管理工作中有效保护和合理利用之间的相互关系问题；保护各个利益主体的合法权益；协调各种利益关系，加强对风景名胜区事业的管理；统筹风景名胜区开发经营和生态环境保护，促进人与自然和谐相处，实现可持续发展。现将有关出台的背景及主要内容等解读如下：

一、《办法》出台的背景、目的

近年来，在市委、市政府的领导下，我市风景名胜事业快速发展，风景名胜资源的保护、开发、建设和管理取得了明显成效。我市现已拥有国家级风景名胜区3处、省级风景名胜区2处、市级风景名胜区1处。为更好地贯彻执行国务院《风景名胜区条例》《四川省风景名胜区条例》，进一步落实“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的原则，加强我市风景名胜区保护管理工作，针对我市当前风景名胜区在规划、保护、利用和管理中出现的新问题，在深入调研、广征意见、充分论证的基础上，根据有关法律法规，并结合我市实际，出台了该《办法》。

二、《办法》的起草依据

（一）《中华人民共和国城乡规划法》（中华人民共和国主席令〔2008〕74 号）

（二）《风景名胜区条例》（国务院令第474号）

（三）《四川省风景名胜区条例》（2010 年 5 月 28 日四川省第十一届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过）

（四）《四川省风景名胜区建设管理办法》（省政府令第249号）

三、《办法》的结构篇章及主要内容

《办法》分总则、设立、规划、建设、保护、管理和利用、法律责任和附则8章，共52条。

（一）第一章总则。主要内容为《办法》制定的目的、适用范围，风景名胜区管理的原则，风景名胜区管理机构的设置，风景名胜区的监督管理体制，以及风景名胜区管理经费来源等。

（二）第二章设立。主要内容为风景名胜区的设立标准，国家级、省级和市级风景名胜区审批权限，风景名胜区标志设置要求等。

（三）第三章规划。主要内容为风景名胜区规划的类型及编制时限要求，规划编制主体，规划审批权限等。其中，对风景名胜区内镇、乡、村庄、居民安置点规划作了明确要求。

（四）第四章建设。主要内容为风景名胜区内建设项目的审批程序、审批主体等。风景名胜区内的建设项目应当符合风景名胜区规划，并与景观相协调，不得破坏景观、污染环境、妨碍游览。在风景名胜区内进行建设活动的建设单位、施工单位应当制定污染防治和水土保持方案，并采取有效措施，保护好周围景物、水体、林草植被、野生动物资源和地形地貌等。在国家级风景名胜区修建公路、缆车、索道、大型文化、体育与游乐设施等重大建设工程，项目的选址方案应当报国务院建设主管部门核准。在风景名胜区内设置、张贴商业广告、举办大型游乐等活动，应当经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定报有关主管部门批准。

（1）范围：将风景区资源最集中、资源价值最高的区域，以及资源周边必不可少的环境区域纳入一级保护区。

（2）保护对象：风景区内的核心资源，包括保存完好的古蜀道本体、文物保护单位、景观价值突出的自然山体等资源本体。

（3）保护要求：①严格保护风景资源的真实性和完整性，保持并完善风景景观环境；②禁止与风景保护和风景游赏无关的建设与活动进入；控制区内居民人数和生产活动；③景点的风景游赏设施配备，即游步道、观景摄影台、景点标示等小品的建设都须仔细设计，经有关部门批准后方可实施；人文景点的建设完善应在充分尊重其历史原貌和文脉的基础上进行；游览设施、交通设施、基础工程设施的建设在总体规划和相关详细规划的指导下，仔细论证、设计后，经有关部门批准方可实施；④核心景区内不得安排下列项目：索道、缆车、铁路、水库、高等级公路等重大建设工程项目；宾馆、招待所、培训中心、疗养院等住宿疗养设施；大型文化、体育和游乐设施；其他与核心景区资源、生态和景观保护无关的项目、设施或者建筑物。

2、二级保护区（严格限制建设范围）

（1）范围：将风景资源相对较少的区域，以及风景区内资源环境重要的组成部分纳入二级保护区。

（2）保护对象：保护风景区内价值一般的风景资源，以及资源所在的空间环境。

（3）保护要求：①可以布置游客必需的旅游公路、观光车道、索道和游览步道、观景点等相关设施，可布置为游客服务的参与性旅游设施和服务设施，但应限制娱乐、游乐等建设项目进入，必须经过规划论证和设计，报经主管部门批准后方实施；②以植被恢复为主，保护有价值的风景资源；③严禁破坏风景区自然生态环境的各种工程建设与生产活动；④区内的接待设施和村庄的发展，要严格控制人口规模和建设规模。

3、三级保护区（限制建设范围）

（1）范围：将游览设施集中建设的区域以及城镇分布的区域作为三级保护区。

（2）保护对象：风景区内的自然生态环境。

（3）保护要求：①尽量保持原有生产生活状况和土地使用性质，区内的旅游城、旅游镇、居民镇、村、点、游览设施、交通设施、基础工程设施、社会服务设施均须进行详细规划和设计，经有关部门批准后严格按规划实施；②建设风貌必须与风景环境和历史文脉相协调，基础工程设施必须符合相关技术规范和满足环保要求，不得安排工矿企业，景观环境整治在已有设施的基础上采取拆除、整饬或保留的措施；③可以安排各项旅游接待服务设施及基地。

（六）第六章管理和利用。主要内容为风景名胜区管理机构职能职责，风景名胜区内开展经营活动的要求，风景名胜区门票、资源有偿使用费使用等。

（七）第七章法律责任。主要内容为违反《办法》的法律责任。

（八）第八章附则。主要内容为可参照《办法》规定执行的景区，《办法》的解释主体，《办法》的生效日期和有效期。

《办法》明确了市规划建设行政主管部门、县区规划建设行政主管部门、风景名胜区管理机构的职能职责和审批权限，明确了风景名胜区建设项目审查（批）程序。此外，《办法》还明确了风景名胜区所在乡镇、村委会等单位和个人的职能职责，具有较强的可操作性。

四、《办法》相关概念解释

（一）风景名胜资源。是指具有观赏、文化或者科学价值的山河、湖海、地貌、森林、动植物、化石、特殊地质、天文气象等构成的自然景观和文物古迹、革命纪念地、历史文化街区、历史遗迹、历史遗址、园林、建筑、工程设施等构成的人文景观和它们所处环境以及风土人情等。

（二）风景名胜区。是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。

1.自然景观。是指风景名胜区内的天景天象、地质地貌、水文景物、动物植物等一类由自然现象和物质所组成的景点、景物等。

2.人文景观。是指风景名胜区内的文化古迹、园景建筑、民俗风物等一类由人工或人类活动所形成的景点、景物等。

（三）“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”原则。

1.科学规划。风景名胜区规划是驾驭整改风景名胜区保护、建设、管理的基本依据，风景名胜区内的各项建设管理活动必须严格按照规划进行。科学编制、严格执行规划是做好风景名胜区工作的前提。

2.统一管理。要求统一风景名胜区监督管理部门，建立统一的监督管理制度，明确主管部门和其他部门的职责分工，各负其责，有效配合。关键在于风景名胜区管理机构的统一，管理制度的统一。

3.严格保护。要求对风景名胜区内的景观和自然环境实行严格保护，不得破坏或者随意改变。

4.永续利用。风景名胜区资源保护的最终目的是实现永续利用。