我国个人破产司法应对模式的选择与优化

前言：构建我国个人破产制度是一个系统工程，应立足我国国情，尤其要深挖对接现有法律规定与司法实践，选择具有现实可行性的司法应对模式，达到在保护债权人利益帮助诚信债务人“重生”的同时，也能保障破产司法程序能够正常运转。本文从当前理论与实务在该问题上的基本共识出发，通过对比分析“个人债务集中清理”类个人破产制度与《深圳条例》地方立法推进两种个人破产司法应对模式的利弊，提出了我国构建个人破产司法应对模式的具体建议。

一、个人破产制度构建共识的达成

随着市场经济的深化发展，新时代我国市场经济的主体早已不局限于企业法人，商自然人在市场经济发挥着越来越重要的作用。同时，由于决策失误、产业政策调整、经营环境改变、全球经济危机等商业经营内外部风险的影响，面临风险的商自然人无力偿债的风险日益增大。另一方面，超前消费观念盛行，信贷获取途径方便快捷，导致信贷规模急剧扩张，个人负债出现高度增长。山东聊城“辱母杀人案”及“校园贷”等非法催债个案乱象暴露了我国个人高负债的严峻形势。在个人过度负债这个当前现实基础上，急需讨论构建何种个人破产司法应对模式，确保个人破产法在债权债务调整中发挥积极作用。

（一）“执行不能”案件重压下的司法呼吁

2016年，最高人民法院院长周强在十二届全国人大四次会议作出“用两到三年时间基本解决执行难问题”郑重承诺，自此之后全国法院系统执行干警开展了为期三年的攻坚克难专项行动。通过法院系统三年多执行信息化建设和执行案件办理流程标准化锻造，已基本解决被执行人转移、隐匿财产，逃避、规避执行，执法部门选择、消极执行为特征的执行难问题，但对于被执行人客观上无财产或财产不足以清偿债务的案件，人民法院即使穷尽强制措施，也无法兑现债权。公开数据显示，全国执行不能案件约占全部执行案件的40%至50%，其中以自然人为被执行人的终本案件占比达到70%，此类案件中被归集到最高院终本库的自然人事实上已经处于破产状态，其所受到的限制措施也基本与破产失权无异。对此，最高人民法院院长周强于2018年10月24日向十三届全国人法常委会第六次会议报告“基本解决执行难”工作时建议，“要完善执行立法，推动建立个人破产制度，畅通执行不能案件依法退出路径”。这一建议引发公众和学界对个人破产制度的极大关注和讨论，自2019年始，全国人大、政协委员已连续三年提出“建立个人破产制度”的提案。

（二）国家层面对构建个人破产制度正式规划

随着理论研究的深入，我国个人破产制度的立法条件已经成熟，扩张破产法适用范围，承认自然人破产能力的呼声越来越大。个人过度负债是一个系统性金融风险，建立个人破产制度是化解过度负债危机的必然选择。学界对我国个人破产制度构建必要性，已经达成一致认识，争论的只是不同的构建路径及模式。“基本解决执行难”专项行动结束后，最高人民法院于2019年2月27日发布《人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》，明确提出，“研究推动建立个人破产制度”。随后，国家发改委等13个部门于2019年6月22日联合印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》再次提出，“要研究建立个人破产制度，逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度”。最终，中共中央、国务院于2020年5月11日印发《关于新时代加快完成社会主义市场经济体制的意见》提出，“健全破产制度，改革完善企业破产法律制度，推动个人破产立法，建立健全金融机构市场化退出法规，实现市场主体有序退出”。自此，我国个人破产制度构建的推动完成由“自下而上”到“自上而下”推动的转变。

二、个人破产制度构建的两种实践模式

最高人民法院在《执行工作五年改革纲要》提出，要推进完善执行法律体系及配套制度，开展与个人破产制度功能相当的试点工作。其后，司法实践中，出现了以浙江法院为代表的“个人债务集中清偿”类个人破产制度和《深圳经济特区个人破产条例》地方立法推进的两种个人破产司法应对模式。

（一）类破产制度的“个人债务集中清偿”

浙江台州中级人民法院于2019年4月26日出台《执行程序转个人债务清理审理规程（暂行）》，是全国首个具备个人破产功能和程序的司法文件。温州市中院于2019年8月13日印发《关于个人债务集中清理的实施意见(试行)》。平阳法院严格依据《温州意见》审查并办结蔡某个人债务清理。蔡某经生效裁判文书所确定的债务有214万，最终蔡某只需要偿还3.2万余元，清偿比例为1.5%。该案被称为全国首例具备个人破产实质功能的个人债务集中清理案件。在中基层法院积累一定的司法实践经验后，浙江省高院及时进行了总结并颁布了《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》，为省内法院的进一步探索做省级统筹。截至2020年9月30日，浙江全省共受理个人债务集中清理案件237件，在债务及清偿方面，全省个人债务集中清理涉案债务总额2.027亿元，平均清偿率为16.53%。其中担保债务清偿率为10.27%，普通债务清偿率为17.44%。除浙江外，江苏、福建、山东、四川成都市等地方法院也进行了类似探索，此类探索在实际应用中积累有益经验，均以“个人债务集中清理”较为温和的方式出现在大众视野，引发社会讨论与思考。总体来看，“个人债务集中清理”的司法探索，属于破解民事执行不能的一种案件退出机制，但实体内容及程序，已经具备了个人破产制度的核心内涵，可以被称作是类个人破产制度。

（二）首部地方个人破产法规的实践

《深圳经济特区个人破产条例》（以下简称深圳条例）于2020年8月26日通过，该条例系我国首部关于个人破产制度的立法。《深圳条例》作为首部地方个人破产法规，不仅在内容上基本覆盖了个人破产法的相关规定，更是正式以“个人破产”进行冠名，开启了我国个人破产制度立法的破冰之旅。相较于类个人破产制度的“个人债务集中清理”制度，内容体系设置也更为周延：1.设置了专门的主管部门。由专业的破产事务人员进行事务性工作，有利于减轻法院的工作压力；2.创造性地提出债权人申请。条例第9条规定债权人可以向法院提起破产申请；3．多种破产程序并行。条例规定破产方式分为破产清算、重整、和解三种，给予破产人与债权人不同的选择权，更好平衡了双方权益。总体来看，《深圳条例》在国家层面个人破产立法出台之前，通过地方立法，达到了先行先试的目的，起到了承上启下的作用。条例本身无论实体内容的体系性，还是程序完整规范性，也具有较大进步。虽然其施法效果还有待检验，但无疑会对我国个人破产制度最终构建起到试验田性的作用。

三、个人破产司法应对模式的审慎选择

通过前文对司法实务中现行个人破产制度两种探索模式的简要介绍，可以对两种模式的差异作以下总结：首先，二者价值观念不同。“个人债务集中清理”在价值上，更趋向为一种执行不能案件的退出机制，偏向于执行案件出清的工具价值，而《深圳条例》则更倾向于以破产者权益保护为重要价值追求；其次，人民法院对案件办理把控的庭室不同。前者对案件的审查筛选、移送处理，更多由法院内部执行局负责，带有强烈的职权主义色彩，而后者则由当事人启动后统一由破产审查庭负责办理，更有当事人主义色彩；最后，案件办理流程规范性不同，前者更像一种由执行程序派生的子程序，而后者为则完整的单独程序，规范性更强。我国要选择何种个人破产司法应对模式，不仅需要考虑制度本身的尽可能规范周密，更要考虑制度实施的条件与资源是否具备。一项运行得良好的制度，总需要在二者间寻求最大的平衡。在笔者看来，利用原执行程序配套措施，通过完善“个人债务集中清理”程序，构建起中国特色的个人破产司法应对模式，不失为当下司法系统的最优选择，下文从正反两个方面予以分析证成。

（一）《深圳条例》重启炉灶式模式个人破产司法应对的弊端

1.文化观念的强大阻却不容忽视

谚语“杀人偿命，欠债还钱”，这是老百姓很难改变朴素认知。逾期不偿债者，在汉代被罚劳役，唐代除劳役顶债外，还会被杖刑，宋代除杖刑外，还会变卖家产顶债。负债应偿，不容减免，一贯是我国债务清偿的理念，在此理念下，父债子偿式成为人之常情，这种理念与认知成为传统，这种传统被公众接纳认同，在日常生活中影响巨大。因此推进个人破产案件司法处理，不经过强制执行程序，而径行通过审查宣告式即予以债务清偿免责，即使发展到今天，依然面临公众心理习惯与理念的强烈抵触。

2.企业破产审查办理现状不容乐观

自2016年6月21日最高人民法院下发《最高人民法院关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》以来，截止2017年底全国法院清算与破产审判庭97家，其中包括3家高级人民法院，63家中级人民法院，31家基层法院。2017年全国法院新收企业破产破产案件9542件，审结6257件。同期全国企业信息公开平台查询显示，企业吊销129.4万户，个体工商户简易注销61.2万户。这意味着大量市场主体出清并未走司法破产通道。自2019年开始，源于世界银行营商环境测评的压力，作为营商环境测评项目的二级指标，人民法院自上而下高度重视办理破产项目的测评，各地法院更是将该指标作为年度工作的重中之重，即使得益于此种颇具行政属性的专项推动下，2021年度，全国受理企业破产案件也仅仅1.3万件。破产案件的办理依然面临受理难，办理耗时长，处置难度大等客观困难，导致真正急需破产的企业难以通过破产实现清算的现状。

3.执行不能案件的巨大库存

从我国执行案件现实情况来看，已有大量终本案件淤积在终本库中，每年终本案件数量仍将不断上涨。此类终本案件中，自然人类案件数量又远超法人类案件。2021年度，全国执行案件收案总数为949.3万件，其中执行不能案件以40%计算，高达379.72万件。全国执行公开网数据显示，被纳入限制高消费人员已高达1600余万人次。此类人员大致上已经处于事实上的执行不能，尤其是纳入终本库的人员，基本上属于无法清偿到期债务或者明显缺乏清偿能力情形。从个人破产的角度看，被限制高消费及失信限制，已经是事实上的破产人。可以想象以下，如此庞大的案件量如果涌入破产通道，人民法院很难有资源与能力予以消化，尤其是以破产审查的办理方式全流程予以处理所难以消化。

（二）“个人债务集中清理”司法应对模式的有利条件

对比司法审查宣告式司法应对模式，借助现有执行程序，通过执行程序财产调查，充分利用终本程序的终本约谈、信用限制等配套机制，类个人破产的“个人债务集中清理”司法应对模式具有较高的比较优势。

1.执行程序财产调查的过滤

相比当事人申请破产，人民法院通过审查办理的方式处理案件，经过强制执行程序，法院采取全方位财产调查得出被执行人财产不能清偿债务或者无清偿能力，再行予以破产审查，后者更易被债权人接受。借助现有执行查控系统，通过严格的财产调查标准与步骤，也更能实质把握“不能清偿债务的”实质标准，达到统一破产能力认定标准，标准化破产对象入口的目的。

2.终本约谈制度的启示

在现有执行程序中，终本案件结案之前，必需经过终本约谈，即告知债权人被执行人查无可供执行财产的事实。通过长期的实践，终本约谈制度在实践中运行良好，对于法院得出的结论，债权人大概率能够信任，即使有异议也有相应程序予以补正和确定。终本程序施行以来，不服法院“却无履行能力”认定的异议少之又少，就是此项制度运行良好的最好例证，这对如何消解债权人对破产免责的抵触具有一定的启示意义。

3.终本配套机制的整合与借鉴

通过类个人破产的“个人债务集中清理”模式，可以充分借助终本配套机制。对适格主体以终本案件被执行人予以过滤，破产失权对应限制消费令及失信限制予以跟进，对破产免责以终本库公示期满解除予以替代。如此，司法信息化建设整合更便利，司法操作与实践也更简易，极大利用现有资源与功效。

4.执转破的类比适用

《最高人民法院关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》第2条规定，分别从移送对象、主体、标准三方面对移送案件进行了限制，[[13]]第8条第二款则要求对符合条件的应予裁定终结本次执行程序。实践中，对于需要移送破产的案件，破产审判庭均要求执行案件本身已经终结本次执行程序。也就是说，在企业破产移送对接中，债务人缺乏清偿能力或者资不抵债，需要一个司法确认程序，而终本程序就是通过财产调查得出债务人无力履行的法定程序。在个人破产案件司法应对模式中，可以类比适用“执转破”意见中的相应规则。

四、个人破产制度司法应对模式的便利路径

解决个人破产的体制设计应考虑到体制运行必然需要与之协调的法律、政策和实践环境。决策者应当认识到社会、法律和经济关联性，这些因素极有可能影响到个人破产体制的运行。通过前文对比类个人破产制度的“个人债务集中清理”与《深圳条例》个人破产司法应对模式的利弊分析，借助现有条件与资源，显然“个人债务集中清理”式的个人破产司法应对模式更具可行性，以此为基础，笔者试着对我国个人破产制度的司法应对给出以下具体建议。

（一）破产主体立法模式宜采取一般个人破产主义

在作为破产首要问题的破产资格问题上，世界各国对涉及破产主体的立法体例并不相同，大致上分为一般个人主义、商人破产主义及消费者破产主义三种。其中，一般个人破产主义是指不论商人还是非商人，所有个人皆有破产能力。根据我国社会经济的发展现状和相关法律制度的规范条件，个人破产制度中的破产主体的立法模式应当采用一般个人主义。一方面，我国现行民事主体采用的是民商合一的体例，并没有商民之分；另一方面，随着移动互联网经济的高速发展，以从事的活动对人的身份进行法律界定的难度越来越高，民事主体的身份区分界限已经逐渐模糊。

（二）设置个人破产程序启动前置程序

破产主体采取一般个人主义，能够公平得对待所有民事主体，意味着司法破产通道开放性，但在保持开放的同时，应当设置个人破产程序启动的前置程序。对接现行破产程序的替代措施，应以债务人已经被强制执行，且该执行案件已经终结本次执行程序为前提，即以终结本次执行程序作为破产审查的门槛。如此，一方面解决债务人是否具有履行能力的司法确认问题，另一方面可以滤掉大量具有稳定预期收入的债务人和能够通过执行和解程序化解的案件进入破产程序。类似程序可以在《瑞士联邦债务执行和破产法》的规定中得到启示，该法规定，执行程序是破产程序的必经阶段，要步入破产程序必须先经过执行程序。

（三）扩大“执转破”审查适用对象

我国实务运行中的执行不能案件，大致需要经历终本、破产、参与分配等阶段，处理路径上也是执行和破产两条路径，终本与财产分配属于执行子程序，而破产属于独立程序，直到最高院“执转破”机制的出台，两条路径才有了交叉链接。《最高人民法院关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》第2条规定移送审查的案件被执行人需为企业法人。在个人破产制度出台后，可以扩大执行转破产审查的适用对象，直接规定为经审查合格的终本案件债务人。一是充分利用了原执行程序对被执行人财产的调查结果，避免后续破产程序再行对债务人财产进行重复调查；二是避免大量不具备破产资格的债务人提起破产申请，导致破产审查部门不能承受之重。最重要的是通过法院内部将执行与破产程序有效链接，达到激活程序合力的目的。

（四）优化协调余债免除、豁免财产等破产核心制度

余债免除是个人破产制度的核心，但有必要设计相应限制条件，一是破产清算后一定期限内可支配收入进行管理和分配问题，二是不诚信债务人债务免除撤销问题，三是特殊债务不容免除问题，债务免除考察期设置问题。在确定设立余债免除的前提下，这些配套机制应予作出周密安排，学界研究成果颇多，此处不予赘述。债务免除旨在促使债务人获得新生，那么豁免财产制度决定债务人重生后的物质条件，现行规定大致可以理解为应当满足债务人及家属最低生活需求，但对于不同地区从事不同工作的债务人，有必要对最低生活设置更精准的判断标准。对于破产制度的类似子制度，还需要梳理现行法律法规及司法解释，尤其重新审视《限制消费令》《失信被执行人名单》等执行措施，以达到现行制度更好镶嵌入个人破产程序之中的目的。

（五）调整法院内部庭室在破产程序的权责定位

选择相应的个人破产司法应对模式，法院内部庭室权责也就应该作相应的调整。根据笔者愿景，法院执行部门应对破产案件的移送、破产财产调查、控制、变现处置等负责，法院破产审查部门对破产资格审查，破产免责宣告等负责。总体上，人民法院破产审判部门只履行破产裁判权职责，而大量管理协调事务性工作由执行部门或由执行部门指导下的管理人进行。

五、结语

个人破产制度的构建，必需要考虑制度本身及制度实施的适配问题。本文创造性地提出设置人破产程序前置程序，通过扩大“执转破”适用对象，完善借鉴“执转破”进入渠道，合理设定法院内部庭室在破产程序中的职责，充分整合利用原执行不能退出机制的配套机制及资源，最终构建起我国个人破产司法应对的最优模式。